Tema anului 2024: Comasarea alegerilor, între problemele de legalitate și interesele politice divergente

Argumente și calcule politice există atât în tabăra susținătorilor comasării, cât și în cea a opozanților. Până să intrăm însă pe tărâmul speculațiilor politice, s-ar cuveni să analizăm, pe baza legislației în vigoare, a Constituției și a jurisprudenței CCR, ce ar presupune operațiunea de comasare.

Trebuie menționat de la început că principalele argumente ale celor care propun comasarea țin de reducerea cheltuielilor cu organizarea alegerilor și asigurarea reprezentativității democratice prin prevenirea situației în care electoratul ar deveni agasat de scrutinele prea dese și ar refuza să mai participe.

În privința argumentului financiar, decizia de căpătâi a Curții Constituționale pe tema comasării (Decizia 51/2012) arată că asemenea calcule nu se susțin atâta timp cât măsura generează alte probleme de neconstituționalitate.

„Importanţa şi necesitatea măsurilor de reducere a cheltuielilor bugetare într-un context de criză economică - incontestabile de altfel - nu se pot constitui însă în argumente care să susţină, în orice condiţii, restrângeri ale exerciţiului unor drepturi sau ale unor libertăţi sau care să susţină măsuri de natură a afecta principii fundamentale ale statului de drept”, arată decizia CCR.

Deși nu a fost primul scenariu lansat în coaliție, a devenit cel mai intens discutat în ultima perioadă. Evident, nu se poate pune problema amânării alegerilor europarlamentare până în septembrie, când s-ar împlini termenul pentru organizarea alegerilor locale. Discuția vizează organizarea localelor cu trei luni mai devreme.

Mandatul de 4 ani al aleșilor locali (primar, consiliu local, consiliu județean, președinte de consiliu județean) nu beneficiază de o consacrare la nivel constituțional, cum se întâmplă în cazul președintelui și al parlamentarilor. Teoretic, modificarea duratei mandatelor se poate face mai ușor, prin modificarea prevederilor Codului Administrativ. Puterea politică nu pare însă să-și fi pus problema scurtării mandatelor actualilor aleși. O astfel de redimensionare a duratei mandatelor în curs ale aleşilor locali ar încălca principiul neretroactivităţii legii, consacrat de art. 15 alin. (2) din Legea fundamentală, afectând și principiul așteptării legitime în raport persoanele alese în 2020. Jurisprudența CCR (decizia 375/2005) a statuat că orice astfel de modificare se poate aplica doar pe viitor, asupra mandatelor neîncepute.

Soluția propusă ar fi, în schimb, modificarea articolelor din Codul Administrativ care prevăd că aleșii locali își preiau mandatele în termen de 30 de zile de la alegeri (primarul și președintele consiliului județean), respectiv 60 de zile (consiliul local și consiliul județean). S-ar permite astfel amânarea cu mai bine de trei luni a preluării mandatelor de către noii aleși locali votați. În timp ce se ivocă inclusiv modelul american al alegerii noului președinte, existența simultană, pentru o lungă perioadă de timp, a unui primar/ președinte de consiliu județean în funcție și a unui alt primar/ președinte de consiliu județean ales ar putea stârni noi discuții. Dincolo de știrbirea autorității unui ales local în ultimele luni de mandat, când plecarea acestuia din funcție devine o certitudine stabilită deja prin alegeri, alte protențiale probleme vor face fără îndoială obiectul unui control de constituționalitate.

Turbulențele politice din ultimii 15 ani ne-au obișnuit deja cu un celebru principiu enunțat de Comisia de la Veneția: legislația electorală nu se schimbă cu mai puțin de un an înainte de alegeri. Scenariul propus de coaliție nu reprezintă o modificare a legislației electorale stricto sensu. Comasarea propusă ridică însă suficiente probleme de ordin tehnic, atât în privința modului diferit de organizare (pe UAT-uri în cazul localelor, respectiv pe o singură circumscripție națională în cazul europarlamentarelor), cât și a operațiunilor birocratice de gestionat într-o perioadă scurtă de timp.

„O asemenea modificare legislativă intempestivă poate fi de natură să creeze dificultăţi suplimentare autorităţilor însărcinate cu aplicarea sa, sub aspectul adaptării la procedura nou instituită şi operaţiunile de ordin tehnic pe care aceasta le presupune”, arăta Curtea Constituțională în Decizia 51/2012, relevantă mutatis mutandis și în acest caz.

Tot Comisia de la Veneția se referă la intervalele regulate, previzibile pentru alegeri. În cazul alegerilor locale, ar fi al doilea scrutin consecutiv care se abate de la regula generală, după prelungirea mandatelor din 2020, generată de pandemie.

„O guvernare democratică cere ca poporul, prin corpul electoral, să decidă la intervale regulate de timp, astfel încât reprezentanţii să reflecte voinţa acestuia, poporul fiind informat asupra schimbărilor politice, economice şi sociale ce au avut loc într-o anumită perioadă. Periodicitatea alegerilor constituie unul dintre principiile patrimoniului electoral european, enunţate încă din primul articol al Liniilor directoare adoptate de către Comisia de la Veneţia în cadrul celei de-a 51-a sesiuni plenare”, mai arată CCR.

În anul 2012, puterea politică dorea comasarea alegerilor locale cu alegerile parlamentare. Fiecare alegător ar fi fost pus în situația de a-și exprima opțiunea pe șase buletine de vot (primar, consiliu local, consiliu județean, Senat, Camera Deputaților). Comasarea localelor cu europarlamentarele în 2024 ar presupune cinci buletine de vot pentru fiecare alegător (primar, consiliu local, consiliu județean/CGMB, președinte de consiliu județean/primar general, Parlamentul European).

Codul bunelor practici în materie electorală, adoptat de Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei, prevede că procedura de votare trebuie să rămână cât mai simplă, pentru a lăsa deplină libertate alegătorilor de a-şi exprima voinţa şi pentru a se asigura astfel efectivitatea dreptului la vot şi la alegeri libere.

„Curtea constată, totodată, că această reglementare este de natură să determine dificultăţi în exercitarea dreptului de vot, dificultăţi care pot avea ca efect, în cele din urmă, restrângerea exerciţiului acestui drept. Astfel, prin organizarea concomitentă a alegerilor pentru Camera Deputaţilor şi Senat şi a celor pentru autorităţile administraţiei publice locale cetăţenii vor avea de realizat o sarcină mult mai complexă - exprimarea opţiunii pe 6 buletine de vot -, ceea ce va presupune creşterea exponenţială a timpului necesar votării pentru fiecare cetăţean, luând în calcul în acest sens distribuirea buletinelor, timpul de vot în cabine, introducerea buletinelor de vot în cele 3 urne. Complexitatea operaţiunilor de vot poate avea ca efect excluderea de la vot a alegătorilor care, independent de voinţa lor, nu vor reuşi să voteze în perioada de timp afectată exercitării votului, până la închiderea urnelor”, arăta CCR în 2012.

Așadar, în cazul celor șase buletine de vot, Curtea a reţinut că „o procedură greoaie de vot, determinată de numărul mare de buletine de vot, ca şi autorităţile publice diferite cu privire la care alegatorii trebuie să îşi manifeste în acelaşi timp opţiunea, pot avea ca efect împiedicarea liberei exprimări a opiniei acestora”. Rămâne de stabilit dacă raționamentul este valabil și în cazul în care la mijloc sunt cinci buletine de vot.

Curtea a mai reținut, în decizia din 2012, că organizarea simultană a unor tipuri diferite de alegeri ar putea încălca dreptul de a fi ales. Situațiile sunt, într-adevăr, destul de diferite față de legea supusă controlului de constituționalitate în 2012, însă argumentul merită menționat, în eventualitatea în care și-ar găsi aplicabilitatea în alte scenarii de comasare.

„Curtea mai reţine că organizarea la aceeaşi dată a celor două categorii de alegeri determină încălcarea dreptului de a fi ales, prevăzut de art. 37 din Constituţie. Aceasta întrucât există situaţii în care un candidat care nu a câştigat un mandat de ales local (primar sau preşedinte de consiliu judeţean) să îşi exprime dorinţa de a participa la alegerile naţionale pentru un mandat de parlamentar (deputat sau senator), lucru perfect posibil, dar numai în cazul unor alegeri care se desfăşoară la date diferite. Or, legea criticată prevede că, în cazul organizării şi desfăşurării alegerilor pentru Parlament la aceeaşi dată cu alegerile pentru autorităţile administraţiei publice locale, o persoană nu poate candida în acelaşi timp pentru funcţia de primar şi pentru un mandat de deputat sau de senator şi nici pentru funcţia de preşedinte al consiliului judeţean şi pentru un mandat de deputat sau de senator”, preciza CCR în decizia 51/2012.

Fără a subestima măreția instituției revirimentului jurisprudențial, unele raționamente ale CCR nu se pot schimba radical după doar 12 ani, indiferent cât de diferită ar fi componența actuală a Curții. Este logic și sigur să excludem varianta unei noi tentative de comasare a alegerilor locale cu alegerile prezidențiale, exact scenariul respins de CCR în 2012.

Rămân astfel două variante: comasarea alegerilor locale cu primul tur al alegerilor prezidențiale sau comasarea alegerilor parlamentare cu oricare dintre tururile alegerilor prezidențiale. Prima variantă ar presupune noi provocări de ordin legal, pentru că ar implica o prelungire a mandatului actualilor aleși locali. Codul administrativ prevede că mandatele aleșilor locali pot fi prelungite „prin lege organică, în caz de război sau catastrofă ori alte situaţii expres prevăzute de lege atunci când, din cauza acestor situaţii, nu pot fi organizate alegeri” în termenul de 4 ani.

Dincolo de alte argumente reținute de jurisprudența generată în 2020 (cum ar fi excluderea delegării legislative dintre mijlocele prin care pot fi prelungite mandatele), este previzibilă o nouă analiză a instanței de contencios constituțional cu privire la cauzele justificative ale amânării alegerilor locale. De asemenea, unele argumente analizate la comasarea localelor cu europarlamentarele ar putea fi invocate și în acest caz, în special cele referitoare la procedura complicată care ar afecta libera exercitare a dreptului la vot (5 buletine de vot pentru fiecare alegător).

În fine, scenariul comasării alegerilor parlamentare cu alegerile prezidențiale pare a fi cel mai puțin complicat, datorită suprapunerii aproximative a termenelor de organizare, ceea ce nu ar aduce modificări mandatelor în curs (mult mai bine reglementate la nivel constituțional față de mandatele aleșilor locali). Acest tip de comasare nu ar reprezenta o premieră. Până în anul 2004, alegerile pentru Camera Deputaţilor şi Senat şi alegerile pentru Preşedintele României au avut loc la aceeaşi dată, prin utilizarea unei infrastructuri electorale comune. De altfel, CCR reține în decizia din 2012 că o astfel de comasare nu implică aceeași complexitate a operaţiunilor pe care votarea le-ar presupune în cazul altor comasări.

Dincolo de argumentul financiar, important pentru un guvern într-o perioadă de criză, este clar că întreaga dezbatere pro și contra comasare are în spate alte raționamente, de ordin politic și electoral.

Tradițional, alegerile europarlamentare nu au reușit să stârnească un interes deosebit pentru electorat. Excepția s-a produs în 2019, când alegerile s-au suprapus cu referendumul pe teme de justiție propus de președintele Iohannis. O nouă suprapunere, de această dată cu alegerile locale, ar putea fi un factor mobilizator, în contextul în care emulația la nivelul organizațiilor locale este mai mare. Cum PSD și PNL au cele mai solide rețele de aleși locali și organizații în teritoriu, ar fi de așteptat ca mobilizarea pentru locale să le ridice și scorul la europarlamentare. Victime ale acestui mecanism ar putea fi AUR și noua alianță USR-PMP-Forța Dreptei.

O mai bună mobilizare a electoratului în țară ar diminua și importanța electoratului din diaspora. Românii din afara țării, după zeci de ani de vot anti-PSD, pare să se fi transformat într-un electorat anti-sistem. După ce și-au căutat refugiul în USR și au fost dezamăgiți, românii din diaspora s-au reorientat masiv către AUR. Nu ar fi de neglijat nici argumentul invocat chiar de reprezentanții AUR: PSD și PNL încearcă să evite efectul unui scor mare al AUR la europarlamentare, care nu ar genera nu doar o și mai mare mobilizare a acestui electorat pentru următoarele alegeri, ci și un posibil exod al aleșilor locali PSD și PNL către partidul lui George Simion.

În privința scenariilor de comasare din toamnă, miza principală devine funcția de președinte. În cazul în care PSD și PNL nu ajung la o improbabilă înțelegere multi-anuală, care să implice un candidat comun la alegerile prezidențiale, interesele celor două partide devin categoric divergente. Sondajele actuale dau șanse unui candidat PSD în turul II al alegerilor prezidențiale doar în cazul unui contracandidat de la AUR. O competiție PSD – oricine altcineva ar genera eterna mobilizare anti-PSD, cu un deznodământ previzibil.

Jocurile politice din a doua parte a anului ar putea degenera astfel într-o tentativă a PSD de a maximiza șansele candidatului AUR de a intra în turul II al alegerilor prezidențiale, alternativ cu descurajarea participării la votul de la prezidențiale. În această cheie poate fi citită și varianta unei toamne electorale fără comasări, cu turul I al prezidențialelor, parlamentarele și turul II al prezidențialelor în trei weekenduri consecutive. Nu doar românii din diaspora ar refuza să călătorească sute de kilometri, în trei ocazii diferite, pentru a vota, ci și românii din țară ar fi agasați și dezinteresați de un asemenea maraton electoral. Demobilizare – prezență scăzută – rolul crescut al activului de partid – avantaj PSD.

Până în toamnă mai sunt însă multe praguri de trecut, într-un an în care nevoia de stabilitate regională nu poate exclude tradiționala apariție a unor lebede negre care să reseteze întregul joc electoral. Teama de ascensiunea AUR, luptele pentru putere în interiorul PNL și orgoliile în lupta pentru Cotroceni ar putea fi surse de surprize în ceea ce privește acea latură a destinului politic național care este lăsată la latitudinea electoratului.

(Fluierul)